2018年民航局法治政府建設工作情況
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2019年04月08日 08:56
2018年，民航局黨組深入貫徹落實黨中央、國務院關于法治政府建設決策部署，深刻學習領會中央全面依法治國委員會第一次會議精神，全面加強黨對依法行政工作的領導，全面推進民航法治政府建設，較好地發(fā)揮了法治固根本、穩(wěn)預期、利長遠的保障作用。
一、全面履行政府職能，提升效能真情服務
（一）持續(xù)簡政放權
深化行政審批制度改革。研究提出取消“非經(jīng)營性通用航空活動登記”和“限額以下外商投資民航項目建議書和可行性研究報告審批”兩項行政審批事項的意見，已納入國務院辦公廳2019年清理行政審批計劃。
健全國內航線航班管理機制。印發(fā)《中國民航國內航線航班評審規(guī)則》，完善管理工作流程、簡化許可條件、規(guī)范自由裁量，進一步放開“北上廣”大三角間的核準航線準入，對核準航線許可實施量化考核，營造公開透明的政策環(huán)境和公平競爭的市場環(huán)境。簡化國內及港澳臺航班計劃變更手續(xù)，取消對航班計劃調整的審批，所有臨時飛行均實現(xiàn)網(wǎng)上審核。
規(guī)范國際航權管理。印發(fā)《國際航權資源配置與使用管理辦法》，形成航權資源配置量化指標體系，打破“一條遠程國際航線一家承運人”的規(guī)則，不斷放寬市場準入，從簡化航線經(jīng)營許可申請材料、取消航班計劃審批等五個方面推進“放管服”改革。提高國際航權使用效率，國內公司新開國際航線167條，其中涉及“一帶一路”國家航線112條，新增巴拿馬城、哥本哈根、愛丁堡、都柏林等遠程航點。
優(yōu)化行政審批服務流程。提升行政審批網(wǎng)上服務水平，行政相對人可通過政府網(wǎng)站查詢行政審批事項的辦理結果。著力解決通航企業(yè)反映的辦事繁瑣、效率不高問題，削減審批流程，平均減少會簽部門9個，審批效率得到有效提升。開發(fā)航空器國籍和適航證件辦理系統(tǒng)，行政相對人“只跑一趟”即可領到相應證件。
（二）理順機構職能
按照民航局黨組“一二三三四”總體工作思路，研究提出民航局主要職責、機構編制調整方案，并積極與中央編辦溝通協(xié)調，加強民航行政機構履職能力。按照精簡高效的原則，強化各級民航行政機關空防機構設置和人員配備，從民航地區(qū)管理局機關向監(jiān)管局下沉政法專項編制，加強民航監(jiān)管局空防力量，推進執(zhí)法中心下移，切實做好空防監(jiān)管工作，確保監(jiān)管力量與監(jiān)管職責相適應。
（三）不斷優(yōu)化服務
持續(xù)提高航班正常率。按照“控總量、調結構”思路，科學編制航季航班計劃，嚴控繁忙機場預先飛行計劃；激發(fā)空管系統(tǒng)改革活力，規(guī)范空中流量管理，縮小管制間隔；深入開展航班正常督導，加大繁忙地區(qū)航班延誤整治力度，完善航班延誤處置聯(lián)動機制。2018年，在航班總量同比增長5.65%情況下，全國航班正常率達80.13%，同比提高8.46個百分點，創(chuàng)2010年以來歷史新高。
狠抓民航服務質量。出臺《關于進一步提升民航服務質量的指導意見》，扎實推進民航服務質量體系建設專項行動。推出開放機上便攜式電子設備使用、推進旅客無紙化出行、規(guī)范民航客票銷售和退改簽服務、推行機場候機樓餐飲同城同質同價等提升服務品質措施。建立完善旅客投訴集中受理平臺，發(fā)布《公共航空運輸服務消費者投訴管理辦法》，2018年旅客投訴總量同比下降16.1%，對航空公司和機場服務滿意度同比分別提升2.2和1.9個百分點。
推行基本航空服務計劃。落實“人民航空為人民”要求，開展基本航空服務課題研究，為在全國實施基本航空服務計劃提供政策儲備。加大對偏遠欠發(fā)達地區(qū)居民基本出行需求航線的支持力度。在青海省開展為期兩年的“基本航空服務”試點工作，2018年夏秋，涉及青；竞娇辗⻊赵圏c的機場每周增加22個航班。全民航支線機場通達性不斷提升，支線航班量同比增幅高達18.6%，遠高于行業(yè)平均水平。
（四）強化宏觀調控
推進民航強國建設。發(fā)布《新時代民航強國建設行動綱要》，明確了民航強國建設的總體目標和“一加快，兩實現(xiàn)”的民航強國戰(zhàn)略進程，確定了拓展國際化大眾化的航空市場空間、構建安全高效的空中交通管理體系等八大主要任務和33項舉措，調動全行業(yè)力量共同推進民航強國建設。
完善行業(yè)財經(jīng)政策體系。研究提出民航領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案，成為民航領域各項財政支出政策的基本制度依據(jù)。研究提出支線航空和中小機場補貼、基建貼息等辦法修訂思路，促進行業(yè)平衡充分發(fā)展。積極協(xié)調解決進口租賃飛機雙重征稅問題，擴圍民航安全生產(chǎn)設備抵扣所得稅優(yōu)惠目錄，由2項增加至10項，有效減輕企業(yè)稅收負擔。完成446家民航企業(yè)安全保障財務考核，引導企業(yè)加大安全投入，促進行業(yè)安全發(fā)展。
完善行業(yè)發(fā)展規(guī)劃。開展民航發(fā)展“十三五”總體規(guī)劃、民用運輸機場建設規(guī)劃、節(jié)能減排規(guī)劃等中期評估和調整工作；加強機隊運力調控，開展“十三五”運輸機隊規(guī)劃滾動調整工作，促進機隊增長與資源保障能力協(xié)同發(fā)展。
優(yōu)化行業(yè)發(fā)展環(huán)境。會同國家發(fā)展改革委修訂民航運輸飛機引進相關管理辦法，完善批量采購飛機工作機制；發(fā)布《民航領域鼓勵民間投資項目清單》，28個項目總投資規(guī)模達1100億元，積極吸引民間資本，優(yōu)化民航領域投融資結構。制定“外商投資準入負面清單（2018年版）”以及“自由貿易試驗區(qū)負面清單”民航領域條目，在保證產(chǎn)業(yè)安全的基礎上放寬外資準入。穩(wěn)妥推進民航運輸價格改革，完善通用航空機場收費政策，調整航空煤油進銷差價。
鼓勵相關領域發(fā)展。會同國家發(fā)展改革委出臺《關于促進通用機場有序發(fā)展的意見》，科學有序推進通用機場規(guī)劃建設。出臺《關于促進航空物流業(yè)發(fā)展的指導意見》，圍繞深化對航空物流發(fā)展規(guī)律的研究把握、優(yōu)化航空資源配置等九個方面，構建更加完善的航空物流服務體系，促進航空物流業(yè)高質量發(fā)展。
嚴控準入確保安全。嚴把新設運輸航空公司和飛機引進的安全準入關，確保運行增量與綜合安全保障能力的提升總體匹配，全年拒批分公司設立申請3次，全年凈增飛機比年度規(guī)劃減少58架。始終把航空公司、機場、空管單位的安全狀況與保障能力作為航班時刻、航線資源分配和機場容量增減的重要依據(jù)，鼓勵安全綜合保障能力好的企業(yè)優(yōu)先發(fā)展。
（五）促進綠色發(fā)展
出臺《關于深入推進民航綠色發(fā)展的實施意見》，持續(xù)推動民航綠色發(fā)展。發(fā)布《民航貫徹落實打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動計劃工作方案》，推動民航機場運行電動化、清潔化水平提升。建立航空碳排放監(jiān)測報告核查機制，夯實中國民航參與碳市場工作基礎。積極參與國際民航組織國際航空減排談判與磋商，深化對外務實合作。
（六）服務國家戰(zhàn)略
服務國家航空工業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略。提高適航審定工作效率，適應航空工業(yè)快速發(fā)展的需要。持續(xù)推動C919適航審定和運行評審，大力推進ARJ21、新舟60/600、AC311等國產(chǎn)民機的航空器持續(xù)評審和設計改進，督促廠商提升運行安全服務的快速響應能力。在中國商飛設立適航辦公室，加強對重點型號項目審定工作的服務力度。
推進世界級機場群及國際航空樞紐建設。與長三角三省一市共同簽署《關于共同推進長三角地區(qū)民航協(xié)同發(fā)展 努力打造長三角世界級機場群 合作協(xié)議》，與廣東省政府共同簽署《關于推進廣東民航高質量發(fā)展戰(zhàn)略合作框架協(xié)議》，深入開展長三角、粵港澳大灣區(qū)民航協(xié)同發(fā)展專題調研。分別會同河南省、黑龍江省編制實施《鄭州國際航空貨運樞紐戰(zhàn)略規(guī)劃》《哈爾濱國際航空樞紐戰(zhàn)略規(guī)劃》。
二、完善依法行政制度，適應形勢與時俱進
（一）加強重點領域立法
按照民航十三五立法規(guī)劃和2018年立法工作安排，開展事故調查、飛行標準、運輸規(guī)則、通用航空、機場管理、空管人員執(zhí)照和設備、航空安保等重點領域的法規(guī)、規(guī)章審查工作，不斷完善民航法規(guī)體系。全年審查規(guī)章38部，配合交通運輸部審查并頒布規(guī)章20部。
配合司法部完成《民航法》第五次修正方案，落實通用機場使用許可、無人機管理、檢疫機構改革等需求，對非公眾開放的民用機場實行備案管理，授權國務院、中央軍事委員會對無人駕駛航空器作出特別規(guī)定，為無人駕駛航空器監(jiān)管立法提供法律依據(jù)。
（二）促進規(guī)章建設與時俱進
以“與時俱進”為立法工作指針，全面指導民航立法工作。清理存量，組織全面梳理法規(guī)規(guī)章，共征集到59家單位涉及73部民航規(guī)章的492條意見建議，逐一提出處理措施，與立法計劃和規(guī)劃對接落實；把住增量，將與時俱進等四方面要求全面納入法規(guī)規(guī)章審查標準。
修訂《公共航空運輸企業(yè)經(jīng)營許可管理規(guī)定》《定期國際航空運輸管理規(guī)定》等規(guī)章，刪除與當前民航發(fā)展不相適應的條款，增加規(guī)范新時期民航運輸?shù)南嚓P條款，進一步釋放市場活力。
開展各類法規(guī)清理工作。按照黨中央、國務院部署要求，開展不平等保護非公有制經(jīng)濟、民航領域軍民融合、放管服改革、生態(tài)文明、排除限制競爭、證明事項、產(chǎn)權保護等法律、法規(guī)及文件清理工作。初步建立公平競爭審查工作機制，將公平競爭審查內容融入規(guī)章和文件合法性審查要點。
（三）重構通航法規(guī)體系
為更好支持通航發(fā)展，遏制過度監(jiān)管、激發(fā)企業(yè)活力，支持國產(chǎn)民機參與通航發(fā)展，民航局從頂層設計的高度統(tǒng)籌通航管理思路，制定了“通用航空法規(guī)體系重構的業(yè)務框架、法規(guī)框架”（詳見附件）。兩個框架明確了未來一段時間中國通用航空整體政策走向、立法思路和制度設計需要遵循的基本原則和具體要求，以確保通航法規(guī)政策的一致性，形成促進通航發(fā)展的政策合力。兩個框架提出了通航業(yè)務模塊化管理模式、從經(jīng)營能力與運行能力兩個維度對通航活動重新分類等多項重大改革創(chuàng)新。為固化通航改革成果以及解決通航亟需的問題，還對11部規(guī)章中與通航相關的規(guī)定進行了一攬子修改。
（四）加強規(guī)范性文件管理
完善規(guī)范性文件制定程序，實行規(guī)范性文件統(tǒng)一登記、統(tǒng)一編號、統(tǒng)一印發(fā)。按照國務院辦公廳文件精神和要求，推進行政規(guī)范性文件合法性審核工作，啟動增量文件合法性審核，明確過渡期安排，妥善處理穩(wěn)定性與規(guī)范性的關系。
三、嚴守民航安全底線，加大行業(yè)監(jiān)管力度
2018年，習近平總書記先后三次對民航工作作出重要批示指示，為新時代民航強國建設和高質量發(fā)展指明了方向。民航局黨組第一時間學習、傳達習近平總書記的重要批示指示，迅速出臺具體實施意見，研究制定九個方面26項舉措，在各地區(qū)進一步細化為724條有力措施，逐項狠抓落實。
（一）加強三基建設
強化“基層、基礎、基本功”，加強監(jiān)察員培訓，探索培訓新模式，開發(fā)網(wǎng)絡視頻課程424門、共129學時，不斷強化法制人員的法律思維、提高執(zhí)法能力。組織開展“安全從業(yè)人員工作作風”宣教活動，覆蓋各類專業(yè)人員總數(shù)超過70萬人；組織針對“飛行操縱能力”問題的安全專題宣講，覆蓋全體飛行人員；舉辦包含管理人員在內的安全類培訓599班次，31591人次受訓。
（二）完善行業(yè)安全管理政策
全面開展安全績效管理，出臺《航空公司差異化精準安全監(jiān)管工作指導意見》和實施程序，試點航空公司分級分類管理，更加合理配置監(jiān)管資源，提高監(jiān)管質量和效率。出臺《民航安全隱患排查治理長效機制建設指南》，指導企事業(yè)單位規(guī)范安全體系建設、提升管理效能。
（三）推進行業(yè)監(jiān)管模式調整改革
啟動民航行業(yè)監(jiān)管執(zhí)法模式調整改革的全國推廣工作，采取清單管理方式，將民航行政機關的執(zhí)法監(jiān)管職責整理為20個監(jiān)管專業(yè)、316個檢查項目、2350項檢查內容，通過監(jiān)管事項清單的方式明確監(jiān)管邊界和監(jiān)管主要內容，解決監(jiān)管職責邊界不清、監(jiān)管資源消耗過大、企業(yè)主體責任落實不到位等問題。持續(xù)收集、研究解決來自各方的意見建議，不斷更新監(jiān)管事項庫。啟動民航行業(yè)監(jiān)管執(zhí)法信息系統(tǒng)的試用工作。優(yōu)化監(jiān)管模式，采用自律與他律相結合的方式，指導企事業(yè)單位深入開展“法定自查”，落實安全生產(chǎn)主體責任，進一步推進監(jiān)管重點由“盯人、盯事”向“盯組織、盯系統(tǒng)”轉變，固化改革成果。
（四）綜合運用多種手段加強行業(yè)監(jiān)管
行政處罰、行政約見、運力調控、失信懲戒等監(jiān)管手段不斷豐富，安全監(jiān)管“組合拳”力度加大。對責任原因事故征候多發(fā)、安全保障能力不足的41家航空公司、機場、維修單位實施運行限制，并通過安全檢查、督查、約談、通報等手段，倒逼相關單位擺正安全與發(fā)展等“四個關系”，強化“安全第一”思想。對64名違規(guī)專業(yè)技術人員給予行政處理，并首次與公安信息進行比對，取消10名涉刑飛行人員商業(yè)運行資格。對泰國越捷航空進行主運行基地檢查，對3家外航予以運行限制，對13家外航清理注銷在華運行許可。
（五）推進通航加快發(fā)展
多地試點推廣通航經(jīng)營許可與運行許可聯(lián)合審定，企業(yè)獲得許可時間由3至6個月縮短至最少8個工作日。降低私照訓練和體檢標準、降低維修要求，與聯(lián)參、空軍等部門加強協(xié)調，推動簡化通航飛行審批手續(xù)。在各項政策推動下，2018年共126座通用機場獲得頒證，是歷年頒證總和的1.7倍；凈增通航企業(yè)57家，總數(shù)達到422家；完成飛行94.1萬小時，同比增長12.4%；無人機經(jīng)營性飛行活動達37萬小時。
出臺《民航局關于通用航空分類管理的指導意見》，從頂層制度設計上做實通用航空分類管理。發(fā)布《低空飛行服務保障體系建設總體方案》，加快構建行業(yè)社會共建、軍民融合發(fā)展、服務高效便捷的低空飛行服務保障體系。直面問題，轉變觀念，在通航審定監(jiān)管政策、通航機場運行保障要求、防止過度監(jiān)管等方面出臺多項措施，簡化程序和要求。
積極開展通航監(jiān)管模式調整試點工作，在中南和東北地區(qū)管理局進行試點，完成通航分級分類監(jiān)管模式、通航監(jiān)管事項庫、企業(yè)法定自查和信用管理工作機制、監(jiān)察員和監(jiān)管企業(yè)名錄庫、“雙隨機”執(zhí)法機制等試點制度和機制的建立工作。
（六）提升空防安全監(jiān)管
推進空防安全監(jiān)管方式創(chuàng)新，從中小機場切入，啟動空防安全保障能力評估，逐步推動大型機場和運輸航空公司空防安全保障能力評估。優(yōu)化空防安全監(jiān)管模式，探索機場公安機關維護空防安全新思路，在江蘇、湖南、廣東、貴州等地開展試點。深入開展空防安全隱患治理，深刻分析2017年隱患治理發(fā)現(xiàn)的3597條隱患，建立隱患治理長效機制，以重大安保任務期為契機，推動隱患問題的整改解決。
（七）規(guī)范無人機監(jiān)管
發(fā)布《民用無人駕駛航空器經(jīng)營性飛行活動管理辦法（暫行）》，明確企業(yè)從事無人機經(jīng)營性飛行活動的準入要求，在許可審查中大量采用“告知承諾制”的誠信管理方式，對新興業(yè)態(tài)“包容審慎”。建立無人機管理工作機制，加強無人機運行管理的組織領導和協(xié)調統(tǒng)籌。會同深圳市政府和南部戰(zhàn)區(qū)，在深圳地區(qū)上線運行無人駕駛航空器空中交通管理信息服務系統(tǒng)，第一次打通軍航、民航、地方政府三方的管理渠道，極大簡化和便利了無人機使用的申請審批，提高了無人機管理的信息化、系統(tǒng)化管理水平。
（八）完善民航信用管理體系
以部際間、行業(yè)內、失信人三個層面的三部文件為基礎，建立起民航信用管理體系框架。2018年簽署8個部際間的聯(lián)合信用文件，《民航行業(yè)信用管理辦法（試行）》自實施以來，公布6期行業(yè)內嚴重失信人名單，共計2家民航企業(yè)、10個自然人進入名單。與國家發(fā)展改革委等7家單位聯(lián)合出臺《關于在一定期限內適當限制特定嚴重失信人乘坐民用航空器 推動社會信用體系建設的意見》，公布6期限制乘坐民用航空器失信人名單，共涉及失信人4209人。開展信用信息雙公示工作，向信用中國網(wǎng)站、國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)、信用交通網(wǎng)站分別推送行政許可信息67091條、243條和67091條。
四、強化權力制約監(jiān)督，有效規(guī)范權力運行
（一）加強審計監(jiān)督
突出審計監(jiān)督重點，緊緊圍繞領導干部經(jīng)濟責任這個龍頭，全年共對14家單位開展黨政主要領導經(jīng)濟責任審計，促進領導干部更好履職盡責，不斷涵養(yǎng)守紀律、敢擔當、風氣正的政治生態(tài)。深挖數(shù)據(jù)資源，切實發(fā)揮財務聯(lián)席監(jiān)控作用，全年利用財務信息系統(tǒng)累計監(jiān)控大額資金7.7萬筆，金額1752億元，編寫監(jiān)控日志115篇，發(fā)布多期聯(lián)席監(jiān)控通報。
（二）加強行政監(jiān)督
嚴格落實領導干部交流工作有關規(guī)定，重點加強對在干部人事、基建投資、財務審計、紀檢監(jiān)察、航線經(jīng)營許可、航班時刻管理、機場專用設備使用許可、物資設備采購、院校招生等需要重點加強廉政風險防控的工作崗位上的領導干部交流。在7個民航監(jiān)管局開展行政執(zhí)法案卷交叉評查，規(guī)范執(zhí)法行為。
（三）自覺接受各類監(jiān)督
歷年“兩會”召開前，邀請行業(yè)內的代表、委員進行座談，面對面交流，直接聽取代表、委員對民航改革發(fā)展的建議。將建議提案納入民航辦公內網(wǎng)系統(tǒng)進行辦理，做到即收、即分、即辦，加大公開力度，即辦即公開。2018年，承辦全國人大代表建議和全國政協(xié)委員提案共139件，其中，人大建議91件、政協(xié)提案48件。
（四）推進政務信息公開
發(fā)布《民航行政機關主動公開基本目錄》，進一步規(guī)范主動公開行為。制定《民航局2018年政務公開工作實施方案》，強化制度規(guī)范，加強解讀回應，提升服務實效，推進平臺建設。2018年，先后發(fā)布政府信息約237120條，回復公眾留言1185條，處理依申請公開275件。
及時有效應對熱點輿情。以輿情預警監(jiān)測為基礎，以新聞發(fā)布會、網(wǎng)上信息發(fā)布、專家解讀等方式為手段，準確把握輿情回應時間和尺度，及時回應、主動出擊，先后做好達美航空將西藏和臺灣列為“國家”事件、川航航班風擋玻璃空中爆裂脫落事件、國航脅持事件等10余個輿情熱點事件的處理，取得良好成效。
（五）推進黨風廉政建設和反腐敗工作
嚴格落實中央八項規(guī)定精神，切實加強作風建設，舉行憲法集體宣誓儀式，召開全面從嚴治黨大會。建立常態(tài)化開展警示教育機制，召開兩次全系統(tǒng)警示教育大會，通報民航系統(tǒng)16起典型案件、中央和國家機關典型案件，督促有關單位召開汲取案件教訓專題民主生活會，督促相關人員在年度民主生活會上作出檢查或說明。狠抓領導干部個人有關事項報告，推進部門預算改革。
制定或修訂6項巡視制度文件，對6個單位進行巡視、2個單位“回頭看”，發(fā)現(xiàn)問題181個，督促制定656條整改措施，抓好整改落實。指導14個局屬單位開展巡察，初步構建巡視巡察上下聯(lián)動的監(jiān)督網(wǎng)。在全系統(tǒng)深入開展國內公務接待違規(guī)違紀問題等五個專項治理工作，推動局屬單位查找問題423個并抓好整改，修改完善制度55個，進一步強化各級黨組織和黨員干部的紀律規(guī)矩意識。
（六）做好行政復議和訴訟等工作
2018年，辦理行政復議案件25件、行政訴訟12件。嚴格按照信訪工作程序辦理來信來訪，通過法定途徑分類處理信訪投訴請求，引導群眾在法治框架內解決矛盾糾紛。對涉及服務投訴、勞資糾紛、法院判決等訴求，依法依規(guī)導入相應途徑處理，并耐心做好相關來訪人員的政策解釋工作。
五、提高整體法治思維，提升依法行政能力
舉辦民航局黨組中心組集體學習，傳達學習習近平總書記在中央政治局集體學習憲法時的重要講話精神，深入學習《中華人民共和國憲法》。加大對公務員初任培訓、任職培訓中法律知識的培訓力度，將法治理論和民航法律業(yè)務知識納入干部教育培訓內容，加強各部門法治力量建設，不斷提升民航公務員依法行政的意識、素質和能力。
深入開展憲法學習宣傳和貫徹實施工作，會同司法部等部門制定印發(fā)《關于集中開展公共交通場所憲法宣傳活動的方案》，充分利用候機樓、客艙等公共場所開展憲法宣傳，推動憲法走入日常生活、走入人民群眾。組織“法治民航 信用民航”法律知識競賽活動，全國近10萬名旅客參與在線答題，來自民航行政機關和民航單位共計246支隊伍792名選手參賽，在全行業(yè)、全社會收到了良好宣傳效果。
附件：通航法規(guī)體系重構工作簡介
通航法規(guī)體系重構工作簡介
為全面貫徹落實十九大關于我國經(jīng)濟由高速增長階段轉向高質量發(fā)展階段的精神，為繼續(xù)落實《國務院辦公廳關于促進通用航空業(yè)發(fā)展的指導意見》，推動和實現(xiàn)通用航空高質量發(fā)展，民航局從頂層設計的高度統(tǒng)籌通航管理思路，經(jīng)過一年多努力，在廣泛征求行業(yè)內外意見基礎上，反復論證修改，最終明確了通航法規(guī)體系重構的路線圖，形成了通用航空法規(guī)體系重構的業(yè)務框架和法規(guī)框架。
一、框架遵循的原則和總體結構
框架構建堅持主動融入國家戰(zhàn)略、符合國情以我為主兼顧慣例尊重公約、放管結合以放為主分類管理、政府引導市場主導、統(tǒng)籌安全與發(fā)展等五項原則。
框架重新分類通航業(yè)務，從不同維度打開通航業(yè)務發(fā)展空間。從經(jīng)營能力與運行能力兩個維度對通航活動進行重新分類，有效解決安全和經(jīng)濟管理相互混淆的問題，實現(xiàn)兩類管理事項相互獨立。
從經(jīng)營能力角度，對通航活動進行分類，主要考慮的因素包括：是否涉及社會公眾而具有較大社會影響、是否屬于經(jīng)營活動而需要保護消費者、是否涉及市場秩序而需要經(jīng)濟監(jiān)管、是否涉及第三人侵權責任而需要保險要求。
從運行能力角度，對通航活動進行分類，主要考慮的因素包括：載客人數(shù)是否達到國務院事故標準等級而具有較大社會影響、運行的航空器型別等級是否達到一定級別而需要嚴格管理、飛行活動是否具有特殊性。
二、框架的創(chuàng)新性特點
通航法規(guī)體系“兩個框架”，科學研判當前通航發(fā)展的階段性特征，進行了多項改革創(chuàng)新。
1.框架通過模塊化管理，為實現(xiàn)通航高質量發(fā)展提供科學路徑。
通航業(yè)務框架以“經(jīng)營能力”和“運行能力”為橫、縱兩個維度，交叉組合，形成了47個模塊，每個模塊代表一個通航領域。每個領域可能不止一種通航活動，例如B1-3模塊，包括空中游覽、醫(yī)療救護、跳傘服務等三種不同的活動，由于這些活動在“經(jīng)營能力”和“運行能力”方面，政府對其監(jiān)管的著眼點、安全要求等具有相同的內在特征，會采取一致的監(jiān)管政策和要求，因此這些內容同屬于一個模塊。逐一確定每一模塊的管理事項、標準、方式和程序，對不同類型通航活動，設置不同的監(jiān)管事項，采取差異化的管理方式，體現(xiàn)“放”與“管”的有機結合。
2.框架為實現(xiàn)通航高質量發(fā)展確立了統(tǒng)一思路。
模塊化的通航業(yè)務框架，進一步清晰地統(tǒng)一了通航管理的思路，全盤化、一體化明確了管理要求和監(jiān)管政策，有利于通航企業(yè)整體理解掌握，從而做到靈活經(jīng)營？蚣艿哪K化設計，還體現(xiàn)了法典化的設計理念，未來針對任意模塊，均可以進行法規(guī)政策文件匯編，更加便于投資主體、運營主體掌握理解政策，實現(xiàn)理性投資、理性發(fā)展。
3.擴大通航機型選擇范圍，有利于支持國產(chǎn)民機發(fā)展。
考慮到我國經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)狀、新疆云貴等地區(qū)特殊的地理地貌、沿海島嶼開發(fā)、粵港澳大灣區(qū)戰(zhàn)略等情況，框架在設計中，調整了相關技術標準，放棄最大起飛全重等指標，采用座位數(shù)與商載并行的辦法，讓更多的優(yōu)秀航空器可以進入通航市場。框架還區(qū)分了固定翼飛機和直升機的劃分標準，放開了直升機市場和機型的限制，使用直升機進行載人飛行、短途運輸?shù)炔皇軝C場限制，任何座位數(shù)的直升機都可以從事短途運輸和作業(yè)活動。通過這些調整，拓展了通航公司的機型選擇范圍，目前國產(chǎn)民機共有大約47種機型，其中飛機40種、直升機7種。重構后的通航框架可以覆蓋33種國產(chǎn)機型，其中飛機27種，直升機6種，分別占現(xiàn)有國產(chǎn)民機機型的67.5%和85.7%，能夠有力地支持國產(chǎn)民機的發(fā)展。按照上述放棄最大起飛全重的標準、不采用座位數(shù)與商載并行的辦法，新舟系列飛機、運12系列飛機和AC313系列直升機等國產(chǎn)民機可以進入相關市場。
4.科學定位短途運輸，滿足經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)實需求。
通用航空短途運輸，能夠滿足偏遠地區(qū)、地面交通不便地區(qū)交通出行需求，滿足特定區(qū)域內省時、高效的通勤需求，是基本航空服務的重要內容？蚣茉诂F(xiàn)行《民航法》關于公共航空運輸和通航定義的前提下，將短途運輸納入通航經(jīng)營范圍，明確通航短途運輸?shù)牡匚。在?jīng)營上，界定了其市場邊界和行為規(guī)范，避免“越位”經(jīng)營，防止影響或沖擊公共航空運輸。在安全上，取消了短途運輸機型與短途運輸經(jīng)營權限掛鉤，采用不同的安全管理要求，體系設計上允許任何座位數(shù)的航空器都可以從事短途運輸。在開放節(jié)奏上，采取逐步放開的方式，目前是放開19座以下，但是允許在特定地區(qū)有條件放開20-29座。此外，框架針對我國幅員遼闊，地理差異大、經(jīng)濟發(fā)展水平差別大，短途運輸政策不宜一刀切的實際，保留了很好的政策彈性，允許在特定地區(qū)有條件地放開座位數(shù)、公里數(shù)以及機場的限制。
5.框架體現(xiàn)了立法引領通航發(fā)展的理念。
框架作為通航立法指引，明確了需要修訂或制定的規(guī)章，以及規(guī)章調整的方向和時間點，便于各方掌握立法工作節(jié)奏。所有需要修訂的規(guī)章，根據(jù)輕重緩急，均已納入五年立法規(guī)劃和2019年度立法計劃，并標注為通航法規(guī)體系重構項目。
框架同時還作為民航行政機關行政規(guī)范性文件審查的依據(jù)。所有涉及通航的政策性文件，統(tǒng)一納入行政規(guī)范性文件管理范圍。對于已經(jīng)出臺的政策性文件，開展梳理評估工作，不符合框架要求的統(tǒng)一進行調整。對于新制定的規(guī)范性文件，按照事前審查的方式進行管理，對照框架進行審核，不符合要求的，一律不予通過。
今后，民航局將圍繞框架的貫徹落實開展一系列工作，確保政策的執(zhí)行和落地，實現(xiàn)通用航空業(yè)高質量發(fā)展。
來源： 民航局網(wǎng)站 責任編輯：朱英