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    2018年11月14日，中央全面深化改革委員會第五次會議在北京召開，會議審議通過《深化政府采購制度改革方案》。方案指出，深化政府采購制度改革要堅持問題導向，即要強化采購人主體責任，建立集中采購機構(gòu)競爭機制，改進政府采購代理和評審機制……此次深改，中央把強化采購人主體責任放在改革的首位，而且對提出的改革目標也非常明確，核心就是兩個字：清晰。
 
    何為采購人的主體責任
 
    對采購人的主體責任，《政府采購法實施條例》第十一條第一款規(guī)定：“采購人在政府采購活動中應當維護國家利益和社會公共利益，公正廉潔，誠實守信，執(zhí)行政府采購政策，建立政府采購內(nèi)部管理制度，厲行節(jié)約，科學合理確定采購需求�！�
 
    筆者認為，在規(guī)定的這些主體責任中，其核心是“科學合理確定采購需求”。《政府采購法實施條例》第十五條第二款規(guī)定：“采購需求應當符合法律法規(guī)以及政府采購政策規(guī)定的技術(shù)、服務、安全等要求。政府向社會公眾提供的公共服務項目，應當就確定采購需求征求社會公眾的意見。除因技術(shù)復雜或者性質(zhì)特殊，不能確定詳細規(guī)格或者具體要求外，采購需求應當完整、明確。必要時，應當就確定采購需求征求相關(guān)供應商、專家的意見�！�
 
    也就是說，“完整、明確”是對科學合理確定采購需求的總體要求。而對“完整、明確”具體要求的規(guī)定，《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部令第87號）第十一條又作了明確規(guī)定：“采購需求應當完整、明確，包括以下內(nèi)容：
 
    （一）采購標的需實現(xiàn)的功能或者目標，以及為落實政府采購政策需滿足的要求；
 
    （二）采購標的需執(zhí)行的國家相關(guān)標準、行業(yè)標準、地方標準或者其他標準、規(guī)范……
 
    缺乏制度管理體系成突出問題
 
    我國大多數(shù)采購人，將確定采購需求分三大部門管理，即需求預算部門、需求使用部門、需求采購部門。具體分工：預算部門負責審批預算，使用部門負責上報計劃，采購部門負責招標采購。
 
    目前，由這三大部門共同確定采購需求，最突出的問題是缺乏部門之間綜合、協(xié)調(diào)、科學的制度管理體系。預算部門往往從內(nèi)部控制規(guī)范要求，從建立健全內(nèi)部控制制度要求，來編制采購預算。
 
    使用部門常常重經(jīng)驗，輕調(diào)查，設(shè)置采購需求參數(shù)不是建立在充分的市場調(diào)研基礎(chǔ)上，而是從自身的專業(yè)角度來考慮，或者干脆請潛在供應商代勞，提報了事。
 
    采購部門收到上報的需求后，對其中隱含的一些問題，如參數(shù)設(shè)置過于簡單或復雜或嚴苛寬泛，貨物缺乏執(zhí)行標準或標準不統(tǒng)一，專業(yè)術(shù)語表述不夠嚴謹、規(guī)范等，又無法從專業(yè)角度，對其進行合理判斷，最后只能照單全收，或全權(quán)委托給代理機構(gòu)編制發(fā)布。
 
    在確定采購需求工作中，存在分頭管理，缺乏相互溝通、科學合理的采購需求制度管理體系。
 
    “對癥下藥”做好采購需求制度化管理
 
    要改變目前的現(xiàn)狀，除了找問題，更要找差距。其中一些發(fā)達國家的好經(jīng)驗、好做法，也值得學習和借鑒。其中，美國的采購官制度或許對我國政府采購領(lǐng)域有所啟發(fā)，比如說確定采購需求的制度管理方面。
 
    政府采購在美國已有200多年的歷史，美國沒有專門的政府采購法，聯(lián)邦政府將散見于約500部法律中的有關(guān)政府采購規(guī)定，加以綜合和細化，形成了《聯(lián)邦采購條例》（Federal Acquisition Regulation，以下簡稱“FAR”），作為政府采購的基礎(chǔ)性法律文件。
 
    FAR非常重視采購需求的制定，對采購計劃、需求來源、市場調(diào)查、需求描述等都做了詳細明確的規(guī)定。其中對于通用類的產(chǎn)品和服務，還分門別類制定了性能指標、技術(shù)標準、驗收辦法等；對于專用或需求不明確的產(chǎn)品或服務，明確采購人有責任和義務根據(jù)本行業(yè)、本單位的特點及產(chǎn)品的不同用途，提出個性化的明確而詳盡的采購需求及驗收方案，防止傾向性。
 
    實行專業(yè)的采購官制度是美國政府確定采購需求的制度化管理一大特色。首先，采購官不僅要以市場調(diào)查的方式來確定各種需求，而且對于非通用類的貨物或服務，在確定需求以前，還要求各潛在投標人提供解決方案、標準或相關(guān)文件，作為確定采購需求時改進的依據(jù)，同時，還必須考慮社會經(jīng)濟政策方面的要求。
 
    其次，要求采購官應當從功能、性能、基本物理特性等方面，詳細具體描述需求，鼓勵采購官采購標準化的通用產(chǎn)品，并且要求盡可能的鼓勵競爭。
 
    相比之下，我國2013年開始施行的招標師資格注冊執(zhí)業(yè)管理制度，于2016年被取消。可以說，目前我國沒有專業(yè)的政府采購職業(yè)資質(zhì)認定，政府各部門也沒有形成職業(yè)化的政府采購隊伍，采購從業(yè)人員素質(zhì)參差不齊，執(zhí)業(yè)能力明顯不足，這些都成了下一步健全科學合理確定采購需求的改革障礙。
 
    三點建議促進科學合理確定采購需求
 
    一是強化確定采購需求的主體責任。如前所述，目前我國采購人確定采購需求的工作，一般被分成為三大塊，即預算、需求、采購，形成了分頭管理、各自為政的局面，這樣對科學合理確定采購需求非常不利。
 
    針對上述情況，建議將“分頭管理、各自為政”，改變?yōu)椤胺止f(xié)作、主體負責”，明確采購部門為確定采購需求的主體責任，預算部門和使用部門分工協(xié)作，使得采購部門在確定采購需求工作中，能夠主動做到相互溝通，相互協(xié)同，相互配合，從而確保主體責任履行到位。
 
    二是健全確定采購需求的制度管理體系。采購人內(nèi)部要健全確定采購需求制度管理體系，其中對采購計劃、需求來源、市場調(diào)查、需求描述等工作要進行制度化管理。
 
    此外，要明確采購部門有責任和義務，在確定采購需求時，應當通過市場調(diào)查的方式來確定各種需求，而且在特殊情況下，在確定采購需求以前，還應當要求潛在投標人提供解決方案、標準或相關(guān)文件，作為確定采購需求時改進的依據(jù)。
 
    最后，在鼓勵競爭的同時，還必須考慮國家政府采購相關(guān)政策的落實。
 
    三是提高確定采購需求的職業(yè)化水平。建議借鑒美國采購官制度，逐步提高采購部門從業(yè)人員的準入門檻，對確定采購需求的具體從業(yè)人員，加強執(zhí)業(yè)技能的教育培訓，重建采購從業(yè)人員的職業(yè)資質(zhì)制度管理，最終實現(xiàn)具有中國特色的，具有職業(yè)準入或認證的采購官制度體系。 
作者：朱蕭俊